DINÂMICA E OCUPAÇÃO DO SOLO MUNICIPAL NO RIO DE JANEIRO

DINÂMICA E OCUPAÇÃO DO SOLO MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO

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AZENIL DE CARVALHO FILHO

Engº Civil e de Segurança do Trabalho

A Cidade do Rio de Janeiro teve sua ocupação inicial no ano de 1565, ocasião em que os portugueses colonizaram o Morro Cara de Cão, atual Morro do Pão de Açúcar, que foi escolhido por sua condição favorável de segurança e defesa. Depois ocorreu a ocupação do Morro do Castelo, e desde o início muitas dificuldades foram encontradas, pois a várzea entre os Morros da Conceição, Castelo e de São Bento apresentava problemas no escoamento de águas pluviais e acabava transbordando, devido à entrada de águas da própria Baía de Guanabara.

No início as edificações se concentraram em locais secos, próximos à base do Morro do Castelo, e prosseguiram pela Praia de Manoel Brito, onde atualmente está a Rua Primeiro de Março. Ocorreram vários aterros e drenagens nas áreas de pântano e lagoas, expandido assim o núcleo central da cidade. Em 1642, registra-se uma obra de grande importância no saneamento do Rio de Janeiro: a construção de uma “vala”, que deu origem às Ruas do Acre e Uruguaiana. A vala, cujo objetivo era escoar as águas do Campo de Santo Antônio, hoje Largo da Carioca, foi posteriormente canalizada em 1865.

Durante muito tempo, a cidade se concentrou nas proximidades da “vala”, pela facilidade de se obter água do Rio Carioca e de pequenos mananciais. Os ramais foram se expandindo e surgiram as bicas, que eram na verdade sub ramais a conduzirem a água apenas pela gravidade, mas não solucionavam o abastecimento urbano. Nessa época, pela ausência de infraestrutura, a água era transportada por escravos e por carroças. A cidade, até então concentrada no centro e zona sul, ganha impulso em direção à periferia e atinge, em 1763, o Campo do Santana, cujas terras foram divididas. Começou então a ocupação da chamada Cidade Nova, tendo em seu entorno os bairros de Catumbi e São Cristóvão, região da Quinta Real.

Com a proclamação da independência, em 1822, e diante do crescente aumento da população, os problemas já existentes de saneamento se agravaram, visto que a destinação dos esgotos era rudimentar, com escravos descartando os dejetos no mar e lagoas, favorecendo assim as proliferações de doenças em razão da falta de saneamento.

Surgiu então, em 1863, o primeiro projeto para saneamento de grande porte, denominado City, seguido de importantes obras do Governo Imperial no abastecimento de água e projetos de canalização de esgotos e águas pluviais. Em 1858, foi inaugurada a Estrada de Ferro Dom Pedro II, possibilitando assim uma expansão em direção à periferia. Somou-se a este fato o apoio dos bondes que, a partir de 1868, auxiliaram na ligação entre os bairros da cidade. As grandes propriedades – lotes de grandes áreas com construção única de um ou dois pavimentos – não atendiam mais às necessidades de moradia. Os terrenos foram então fracionados e deram lugar a construções menores. O espaço disponível passou a ser racionalmente aproveitado e, já no século XX, surgiram construções multifamiliares, que ocupavam terrenos relativamente pequenos, mas com vários pavimentos e várias unidades, possibilitando assim uma concentração de famílias em espaços cada vez menores. Contribuiu para essa tendência o surgimento de novas tecnologias, entre elas o concreto armado e o uso do aço nas construções.

Em 1941, a implantação da Avenida Presidente Vargas modificou toda a estrutura da cidade. Via extensa, ligando o centro da cidade com a chamada Cidade Nova e iniciando a ligação com os bairros da periferia, a Presidente Vargas passou a ser um importante elo entre o já valorizado Centro da Cidade e a Zona Sul. Estas áreas continuavam a receber do governo uma atenção especial no tocante a serviços básicos de saneamento, em detrimento dos bairros das periferias, cada vez mais favorecendo o surgimento de favelas. No período de sua gestão (1961-1965), o então Governador Carlos Lacerda busca uma solução urbana através do Plano Doxíades, o qual dava um destaque maior às áreas nobres, buscava soluções no trânsito com a construção de viadutos e tinha como prioridade a remoção de várias favelas, já instaladas em áreas nobres do centro e zona sul. O plano seguinte surgiu em 1977, e era denominado Plano Urbanístico Básico da Cidade do Rio de Janeiro (PUB-RIO). Esse plano estabelecia uma divisão de bairros, em zonas previamente definidas, onde seriam implantados Projetos de Estruturação Urbana (PEUs), com características próprias e regulamentos especiais para cada bairro. A Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica Municipal deram um importante rumo à política urbana, com preocupação maior em relação ao meio ambiente e ao saneamento público. O Plano Diretor Decenal do Rio de Janeiro, aprovado em 1992, consolidou esse pensamento voltado para uma melhor qualidade de vida e preservação do meio ambiente.

Os primeiros parâmetros urbanos do período colonial no Rio de Janeiro versavam sobre abertura de logradouros, posturas e questões construtivas. Os primeiros profissionais responsáveis pelo ordenamento urbano foram os mestres do risco.  Depois vieram os engenheiros militares no século XVIII, e os arquitetos paisagistas no século XIX. Apesar da evolução da população e da grande preocupação com as diretrizes urbanas, o chamado Plano de Intervenções foi implantado somente em 1875. Este Plano propunha a solução de problemas com enchentes, pavimentações, aumento da largura de logradouros. Estas e outras obras seriam realizadas através dos chamados Projetos de Alinhamento (PAs), criados em 1902 pela Prefeitura Municipal. Muito mais abrangentes que a mera definição da largura do logradouro, essas normas previam outros parâmetros urbanos, como altura máxima da edificação, possibilidade máxima de ocupação da edificação em relação ao terreno, entre outros.

Era o início da aplicação de uma legislação muito rigorosa, e entre elas estava o Decreto n.º 391/1903, que se consagrou como um importante regulador de intervenções urbanísticas, aplicadas através de decretos, sem consultar a população. Buscava-se, assim, cada vez mais o interesse dos investidores e políticos interessados em atender determinadas áreas valorizadas. A década de 20 foi marcada por vários decretos nesse sentido e, em 1924, entrou em vigor um novo código, chamado “novo padrão de construções”, permitindo uma aceleração no crescimento urbano em razão das larguras dos logradouros e novas alturas para as edificações.  Em 1927, um plano urbanístico que não chegou a ser implantado, influenciou diretamente a política de zoneamento da Cidade. Era o denominado Plano Agache, elaborado pelo urbanista Alfredo Agache. O Plano buscava solucionar os já existentes problemas de favelização, criando cidades na periferia; apresentava divisão de áreas para uso prioritário residencial, distinto das áreas comerciais e industriais. Com esse pensamento, em 1937 entrou em vigor o Decreto n.º 6.000/37, legislação que permaneceu até 1947, motivando a ideia de verticalização no Centro e áreas do litoral e zona sul. Com o crescente aumento populacional, a solução do legislador foi a criação de edifícios verticais, com grande concentração de massa em lugares centrais e valorizados.  Essa concentração acarretou o inevitável problema de estacionamento que hoje persiste. Os prédios verticais não apresentavam vagas de carros suficientes, até porque o uso de veículos automotores era limitado a pessoas de classe alta que buscavam cada vez mais sua moradia no centro urbano e proximidades das praias.

A partir da década de 1950, vários decretos tiveram sua preocupação voltada para o problema crescente de estacionamento e guarda de veículos. Estes passaram a utilizar o recurso do pavimento em pilotis, onde colunas servem de sustentação aos demais pavimentos tipos e também o uso de subsolos, garantindo assim maior aproveitamento das áreas a serem ocupadas com o fim residencial. A ideia de verticalização levou a uma política de redução das áreas nas unidades residenciais, e nesse contexto surgiram as “kitchenettes” – unidades com apenas uma sala, minúscula cozinha e um banheiro. Essas unidades tiveram maior aproveitamento nas zonas sul e centro, onde era grande a procura por esse tipo alternativo de residência. Com a vigência do Decreto “E” n.º 991/61, foi permitida uma altura maior em toda a cidade, uma vez que havia no Decreto 6.000/37 um limite de doze pavimentos para as edificações, sendo esse o gabarito máximo.

Com a cidade crescendo cada vez mais e ainda sem uma política eficiente no urbanismo, os problemas foram crescendo. Havia carência no setor habitacional, engarrafamentos cada vez maiores devido ao aumento do número de veículos e limitações da largura das vias e principalmente serviços de infraestrutura, cada vez mais escassos para atender à crescente demanda. Surgiu então a Lei de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara, regulamentada pelo Decreto “E” n.º 3.800/70. Este Decreto passou a dar um novo regramento ao licenciamento, com parcelamento de terras, fiscalização de obras, incentivando a fiscalização e impondo multas aos infratores. O Decreto n.º 3.800/70 também inovou ao dar um novo índice de aproveitamento às áreas mais recentes, incentivando os centros de comércio, denominados Centros de Bairro – CBs

Posteriormente, o Decreto n.º 322/76 definiu o que se entende por Zoneamento Urbano, ou seja, delimitou todas as áreas no Município em áreas residenciais, comerciais, industriais, áreas de interesse turístico e áreas especiais, de proteção histórica e ou ambientais. Assim, em determinados bairros ficou vedado o uso comercial que pudesse causar incômodo à vizinhança. Outros bairros foram muito favorecidos por uma política de centralização comercial ou incentivo à atividade turística, com regras próprias para cada bairro, limitações diferenciadas para estacionamento, gabaritos, afastamentos e taxas de ocupação em relação à área do lote. Embora eficiente na política urbana e contivesse a crescente verticalização das edificações ao limitar o número de pavimentos em razão da área do lote, o Decreto n.º 322/76 acabou por incentivar o remembramento de terrenos para permitir então o aumento do gabarito e consequentemente, maior lucro aos investidores do setor imobiliário.

Contrário a esse pensamento de divisão linear da cidade em módulos residenciais, comerciais e industriais, o Plano Urbanístico Básico foi aprovado em 1977, com uma nova divisão da cidade em Projetos de Estruturação Urbana (PEUs). Tais projetos abordariam cada bairro com suas características próprias e problemas inerentes ao local. Com a participação da população, seriam focalizadas cada vez mais as dificuldades de cada bairro, em função de sua localização no município, valorização, importância histórica, turística e econômica.

Essa nova visão de política urbana acabou acarretando várias alterações no Decreto n.º 322/76, pois surgia uma preocupação cada vez maior com a preservação do meio ambiente e construções históricas. Buscava-se uma característica própria de cada bairro no contexto municipal.

A evolução da urbanização do Município de Janeiro não acompanhou as mudanças sociais, as necessidades básicas da população, ainda carente de saneamento básico em alguns locais, melhores condições de estruturação urbana e planejamento técnico. Apesar do grande esforço de arquitetos e urbanistas para colocar a Cidade do Rio de Janeiro no cenário mundial como “Cidade Maravilhosa”, a evolução histórica da Cidade nos revela que sempre houve uma desigualdade de critérios urbanos, privilegiando regiões como o Centro e Zona Sul, em detrimento às demais regiões da periferia.

O Decreto em vigor para licenciamento de edificações residenciais unifamiliares é o Decreto n.º 5.281/85, modificado em parte pelo Decreto n.º 10.426/91. Por um lado, o Decreto n.º 10.426/91 permitiu um avanço no processo de legalizações, abolindo parâmetros como área mínima de largura e área total de compartimentos. Por outro lado, deu margem ao surgimento de verdadeiras aberrações em construção residencial. O novo dispositivo legal possibilitou que especuladores e investidores do ramo imobiliário permanecessem cada vez mais movidos pela ganância, no intuito de aproveitar o maior número de unidades no menor espaço, visando sempre o lucro e não a qualidade de vida.

Em 1990, a Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, tendo à frente o Prefeito Marcelo Alencar, aprovou o Decreto n.º 9.218/90, que permitia a legalização de até dez unidades num só lote. A construção poderia ocupar o afastamento frontal e não haveria mais as exigências quanto à iluminação e ventilação nos compartimentos. Bastaria que a obra comprovasse “condições mínimas de higiene, segurança e moradia”, e estes parâmetros seriam observados pelo poder discricionário do Engenheiro ou Arquiteto responsável pelo exame do processo.

O Decreto n.º 9.218/90 exigia somente a apresentação de planta de situação com quadro de áreas e um formulário padronizado, onde seriam indicados os compartimentos e áreas por unidade (RIO DE JANEIRO, 1990). Na verdade, esse Decreto foi um forte instrumento de arrecadação municipal, pois, com tamanhas facilidades e isenções, muitos contribuintes que viviam à margem da Lei acabaram percebendo que a oportunidade era bem favorável para obter a legalização de seu imóvel, até então travada em leis e regulamentos vigentes.

O Decreto n.º 9.218/90 estava direcionado para a Zona Norte e parte mais carente da Zona Oeste, locais de grande volume de obras irregulares. O que seria uma norma temporária, com prazo de vigência, acabou se prorrogando até 31 de dezembro de 2008, ocasião em que o então Prefeito Eduardo Paes optou por não prorrogá-la.

Ocorreu uma inversão no caminho da legalização. O contribuinte e os investidores imobiliários acabaram percebendo que seria muito mais fácil executar uma obra sem licença inicial e, após sua conclusão, entrar com o pedido de legalização com o benefício do Decreto n.º 9.218/90. Os custos com projetos de arquitetura seriam minimizados, pois seria aproveitado o afastamento frontal e poderiam ser legalizadas até dez unidades em um lote, sem respeitar metragens mínimas.

Isso gerou uma verdadeira favelização na nossa cidade, com construções irregulares e sem planejamento adequado, ganhando legalidade por força do Decreto n.º 9.218/90, com direito a Habite-se e averbação no Registro Geral de Imóveis.

Com o fim da vigência desse Decreto, as construções unifamiliares voltaram a ser reguladas pelos Decretos n.º 5.281/85 e n.º 10.426/91. A cidade deixou de lado o adensamento e verticalização, observados nos anos 80, e passou a adotar nos dias atuais uma tendência uni e bifamiliar, com construções de até dois pavimentos, em condomínios fechados, com infraestrutura de piscinas, quadras e outros atrativos coletivos.

Em 2009, a Prefeitura aprovou a Lei Complementar n.º 99/2009, a chamada MAIS VALIA, outra grande articulação do Poder Público Municipal visando unicamente a arrecadação aos cofres públicos. O que era divulgado amplamente nos canais de comunicação como uma “anistia”, uma oportunidade de legalizar os “puxadinhos”, era na verdade outra grande articulação de arrecadação, agora voltada para as áreas mais valorizadas – Barra da Tijuca, Recreio e alguns bairros da Zona Sul – onde o valor do metro quadrado edificado atinge valores elevados.

A Mais Valia funciona como um instrumento de contrapartida, ou seja, a Prefeitura deixa de cobrar um parâmetro urbano, uma legislação vigente que não foi obedecida como, por exemplo, uma vaga de carro ausente, uma área de ventilação insuficiente, um andar acima do gabarito permitido e, em troca, cobra um valor por metro quadrado a título de indenização e multa. Assim, legaliza a obra concluída em desacordo com as posturas municipais e, em troca, o contribuinte acaba pagando verdadeiros absurdos pela legalização. Isso pode ser muito vantajoso para aquele contribuinte que fez uma cobertura na beira da praia do Recreio, ultrapassando o gabarito permitido e ocupando área maior que a exigida. Com o pagamento de Mais Valia, terá seu imóvel valorizado com a legalização, e facilmente inserido no mercado imobiliário. No entanto, é totalmente desproporcional quando a mesma lei abraça um imóvel na Zona Norte, o qual foi edificado com uma garagem no afastamento frontal. Seguindo o princípio da igualdade, as mesmas alíquotas aplicadas na Zona Norte são aplicadas na Zona Sul. Isso leva a valores absurdos quando o caso em questão é a legalização de imóveis em áreas mais carentes.  A Mais Valia ficou em vigor até 22 de janeiro de 2010.

A crescente oferta de financiamento imobiliário pela Caixa Econômica Federal reascendeu na população o sonho da casa própria. Os programas sociais, como o “Minha Casa, Minha Vida”, deram um grande impulso no ramo de compra e venda de imóveis, construção civil e mercado de materiais, criando vários empregos e aquecendo a economia. Soma-se a esse quadro a expectativa de realização dos Jogos Olímpicos e a realização da Copa do Mundo no País. A mudança de política de financiamento imobiliário praticado pela Caixa Econômica e demais agentes financeiros também impulsionou o mercado.

Hoje, em razão de uma crise cada vez mais latente no País, onde Presidentes e Políticos se escondem entre grades e tapumes no Dia da Independência, fugindo da revolta do povo em razão de constantes escândalos financeiros, a Caixa Econômica acabou freando os financiamentos e o mercado congelou. Construções acabadas não são vendidas com a mesma facilidade de outrora e o mercado entra em colapso pela falta de circulação monetária.

No cenário atual, temos uma fragmentação que nos leva a “Cidades Partidas”. Podemos perceber claramente a Dualidade, ou seja, dois mundos, dois sistemas. A Cidade deixa de ser apenas um sistema para ganhar uma nova concepção.

Com a crise econômica e balança desfavorável, ocorre uma grande redução no Fundo de Ajuda aos Trabalhadores surgindo então uma política focalista.

O Programa Minha Casa Minha Vida ganha um destaque na política habitacional, buscando resgatar o acesso à habitação da população de baixa renda, sendo hoje a principal alternativa para a população carente em busca de moradia, em razão da alta de juros e margem consignável para imóveis usados. O Programa, eficiente em sua concepção, acaba enfrentando os problemas políticos e principalmente de gestão, com escolhas inadequadas de lotes, problemas de infra estrutura, muitas vezes pela influência poderosa de grandes construtoras que movimentam a atua política de moradia. Por outro turno, a classe média – alta avança para fortalecer a concepção dos “enclaves urbanos”, condomínios isolados, com total segurança, infra estrutura, áreas de lazer e até comércio atendendo aos condôminos, criando pequenas “cidades”.

A ideia vendida pelo empreendedor é de que o afastamento dos grandes centros urbanos e proximidades de áreas verdes, parques e lagos levará uma melhor qualidade de vida. Porém, o que se percebe é um verdadeiro isolamento das áreas sociais menos favorecidas, com o velho e ultrapassado argumento de que afastando classes sociais menos favorecidas e com alto índice de criminalidade teremos uma qualidade de vida isolando pessoas das mesmas classes e condições financeiras.

O novo prazo para as legalizações através da Mais Valia, aprovado pela Lei Complementar 157/2015 e regulamentado pelo Decreto 40405/2015 dá prosseguimento a desordem urbana instalada do Rio de Janeiro, enquanto o Projeto de Lei Complementar 13/2013, Novo Código de Obras, revogando o Decreto 3800/70 e outras normas ainda carece de regulamentação para efetiva aplicação.

Só nos resta a certeza da mudança e a expectativa de que no ano de 2016 teremos mais uma vez a oportunidade de mudar, ainda que a nível Estadual e Municipal, o atual, e triste, cenário que vivemos.

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