PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS CIDADES – USUCAPIÃO COLETIVA

PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS CIDADES

A regularização fundiária de favelas como instrumento de cidadania e inclusão social. Vantagens e desvantagens.

Azenil de Carvalho Filho

 Mestrado Profissional em Engenharia Urbana – PEU – POLI – UFRJ.

 RESUMO

Quando buscamos a Cidade ideal para se viver logo surgem os parâmetros de Urbanismo, Transportes, Redes de Serviços entre outros, porém um fator primordial para o conceito de Cidade ideal está na qualidade de vida que ela oferece aos cidadãos. O Governo e a Administração Urbana vão exercer papel relevante na interação com os mecanismos que irão favorecer e direcionar os resultados em busca dessa qualidade de vida. O crescimento urbano sem planejamento, somado à necessidade de moradia crescente da população de baixa renda e à falta de política de assentamento nos levou ao crescimento de diversas comunidades carentes, vulgarmente conhecidas como favelas, onde a ocupação desordenada do solo afasta o cidadão do direito real de propriedade. O Governo, no seu PODER-DEVER de regulamentar o direito de propriedade, vem tentando de várias formas dar regularidade a essa ocupação, mas a morosidade característica dos processos judiciais, aliada a processos administrativos e burocráticos cada vez mais complexos tem levado programas de regularização fundiária de favelas invariavelmente ao fracasso. Surge nesse cenário conflitante, diante da regulamentação do dispositivo previsto no artigo 182 da Constituição Federal pelo Estatuto da Cidade, em seu artigo 10, o instrumento da Usucapião Coletiva como alternativa para a regularização da ocupação de favelas, que abordaremos desse trabalho.

 Palavras-chave:  regularização fundiária, favelas, usucapião coletiva

 1.     INTRODUÇÃO

A regularização fundiária das áreas ocupadas por favelas é um importante instrumento de cidadania e de inclusão social. A titulação do domínio destas áreas confere a seus moradores maior segurança quanto à sua permanência no local e garantia de prestação regular de serviços públicos. Representa, ainda, a oportunidade de uma maior apropriação de valor econômico, seja no caso de alienação do imóvel ocupado ou na obtenção de crédito, uma vez que a propriedade pode ser utilizada como garantia real para contrair empréstimo.

Entretanto, são muitos os entraves legais e burocráticos para a efetivação da titulação da propriedade em áreas ocupadas irregularmente. Apesar de mais de três décadas de experiências em urbanização de favelas no Brasil, poucas foram aquelas em que o processo de regularização fundiária foi concluído. Com a promulgação da Constituição Federal em 1988 e do Estatuto da Cidade em 2001, a instituição da usucapião especial urbano, individual ou coletivo, ampliou sobremaneira a possibilidade de efetuar-se a regularização destas áreas. Em contrapartida, lançou um enorme desafio a todos os níveis de governo, no sentido de estabelecerem procedimentos administrativos complementares que facilitem e reduzam os prazos processuais para a aquisição de imóvel situado em favela.

  1.  FORMAS DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE

 Diversas formas de aquisição da propriedade são previstas no ordenamento jurídico brasileiro mediante transcrição do título de transferência no registro do imóvel. Entre elas figuram a compra e venda, a permuta, a doação, a desapropriação e a usucapião. A propriedade é o mais importante e complexo direito real. É o único direito real sobre a coisa própria (sobre os nossos bens), pois os demais direitos reais do art. 1225 do Código Civil são direitos reais sobre as coisas alheias, sobre os bens de terceiros. Quanto mais se protege a propriedade mais se estimula o trabalho e a produção de riquezas em toda a sociedade; negar esse direito representaria uma atrofia no desenvolvimento socioeconômico; por que estudar e trabalhar tanto se  o que eu ganhar e produzir não vão ficar para mim e para meus filhos? É da natureza humana, desde o homem primitivo, de se apoderar da caça, de peles, de armas e ferramentas.

Quando o Estado tem que escolher a forma de aquisição mais adequada a implantação de um programa de regularização fundiária, deve considerar não só a previsão de verbas disponíveis, mas também o tempo de tramitação de processo judicial ou administrativo e as partes envolvidas nesses processo, quais sejam o agente promotor do programa, o proprietário original do terreno e quem pretende adquirir. A aquisição de imóvel pertencente a particular por entidade pública poderá ser realizada por meio de todos os institutos descritos, à exceção da usucapião. A aquisição de imóvel pertencente a particular por outro particular poderá ser realizada pelos mesmos institutos, à exceção da desapropriação. A Desapropriação é uma faculdade que cabe à Administração Pública e consiste na retirada da propriedade de alguém sobre um bem, desde que motivada por uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda, existir um interesse social que justifique tal conduta. Este procedimento está fundamentado no princípio da Supremacia do Interesse coletivo sobre o individual. A este direito de desapropriar do Poder Público corresponde o dever de reparar o dano decorrente do ato estatal, de forma que os interesses públicos e do particular se harmonizem e que ambas as esferas jurídicas sejam respeitadas. A desapropriação deve ser acompanhada por uma indenização ao proprietário que perdeu o domínio sobre o bem. Em que pese ser uma faculdade da Administração, a desapropriação tem um caráter compulsório para o particular, que terá seu dano desagravado pela indenização recebida.

A Constituição do Estado do Rio de Janeiro determina que todas as terras não utilizadas, subutilizadas, sejam prioritariamente destinadas a assentamentos de população de baixa renda. No caso em que imóveis públicos sejam destinados a reforma urbana ou agrária, é permitida a utilização gratuita, a doação ou alienação sem a necessidade de prévia autorização legislativa. Já a desapropriação de imóvel público é vedada ao particular, porém consentida quando o expropriante pertence ao nível de governo hierarquicamente superior. Assim, a União pode desapropriar imóveis dos Estados, Municípios e do Distrito Federal. Os Estados podem desapropriar imóveis dos Municípios contidos em seu território. Ninguém pode desapropriar a União. Em contrapartida, o Decreto-lei nº 178, de 16 de fevereiro de 1967, prevê a cessão gratuita para a transferência de

imóvel da União, quando o interessado se tratar de Estados, Municípios ou entidades com finalidades sociais.

A despeito da vigência destes diversos instrumentos jurídicos que podem ser utilizados na regularização fundiária de favelas, sua aplicabilidade é ainda dificultada pelos complexos procedimentos administrativos que precedem à transferência da propriedade ou à legalização da posse, em ambos, com a outorga de título de domínio. As dificuldades se iniciam na pesquisa sobre a titularidade da área, pela lentidão e pelo excesso de burocracia verificada nos cartórios responsáveis pela lavratura e guarda dos registros da propriedade imobiliária. Como os registros públicos são matéria de competência normativa exclusiva da União, resta apenas ao agente promotor, quando órgão público municipal ou estadual, procurar estabelecer algum tipo de convênio com vistas a agilizar este procedimento.

  1. DA USUCAPIÃO COLETIVA COMO INSTRUMENTO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Como é comum nos dias de hoje, por meio de uma ação judicial chamada Usucapião o possuidor de um bem imóvel que esteja na posse do mesmo, com boa fé, salvo os casos previstos na Constituição Federal (CF/88), e por um prazo mínimo de cinco anos (os prazos variam de acordo com o caso), poderá adquirir a propriedade do bem em caráter definitivo, neste caso são contados os fatores tempo e posse, sendo a usucapião um tipo de prescrição aquisitiva, ou seja, uma aquisição da propriedade que ocorre pela passagem do tempo. Para tanto, são necessários alguns requisitos essenciais que vão além da boa fé, tais como: Que o possuidor que quer pedir o usucapião, realmente esteja no imóvel com intenção de posse, explorando o bem sem subordinação a quem quer que seja, com exclusividade, como se proprietário fosse; Que a posse não seja clandestina, precária ou mediante violência; Que seja então, posse de forma mansa, pacífica e contínua. Como visto, não preencherá os requisitos para usucapião, o possuidor que ocupa o imóvel tendo conhecimento de que não é o proprietário, caso dos caseiros, locadores, entre outros, pois este tipo de posse não gera ânimo de dono da coisa, distinguindo o possuidor do proprietário. As áreas públicas em geral não podem ser objeto de usucapião, mas mesmo assim, em todas as ações devem ser citadas as Fazendas Públicas Federal, Estadual e Municipal, para conhecimento e manifestação. Poderá ser usucapido o terreno sem demarcação e sem matrícula no cartório de imóveis, assim como pode ser usucapido um apartamento ou casa devidamente regularizada e registrada. A usucapião é uma das formas mais antigas de aquisição da propriedade com previsão legal no ordenamento Jurídico Brasileiro. A regularização de favelas através deste instituto oferece inúmeras vantagens em relação à desapropriação, compra e venda, doação e a concessão de direito real de uso. Isso porque tal ação não envolve indenização ou grande volume de recursos financeiros além dos custos do processo judicial. Por não existir a possibilidade de contestação por parte do proprietário do imóvel, o tempo processual é bem menor do que o do processo de desapropriação. Preenchidos os requesitos inerentes à Lei, a Autoridade Judiciária declara a aquisição prescritiva da propriedade e essa sentença terá natureza constitutiva de direito ao ser apresentada para o Registro de Imóveis promover a devida aquisição. Outra vantagem é que a ação da Usucapião não prevê qualquer tipo de tutela, como no caso da concessão de uso, onde se constitui um contrato entre o Estado e o morador, com cumprimento de cláusulas que devem ser fiscalizadas pelo concedente, gerando assim custos administrativos podendo levar a rescisão do contrato no caso de descumprimento contratual. Até a aprovação do Estatuto da Cidade – pela Lei nº 10.257, de 10/07/01, a aplicação da usucapião era praticamente inviável e regularização de favelas, por se tratar de uma ação individual. Na maioria das vezes, sobretudo em terrenos com grande declividade na encosta de morros, dada a característica da ocupação desordenada, do adensamento e da superposição de unidades, é impossível individualizar o lote. Nas comunidades existentes em sua grande maioria, fica inviável buscar a aprovação de um projeto aprovado de loteamento, caracterizando fisicamente as ruas, vielas e lotes, com metragens, confrontantes e demais exigências do Cartório de Registro Público, criando-se assim obstáculo ao competente registro.

O Estatuto da Cidade regulamentou os dispositivos previstos no artigo 182 da Constituição Federal, bem como instituiu um conjunto de novos instrumentos para serem usados no âmbito Municipal. Um desses institutos é a usucapião especial urbana, agora com previsão de ser requerido coletivamente.  O artigo 10 do Estatuto da Cidade estabeleceu que áreas urbanas com mais de 250m2 –  limite de área que pode ser adquirida por meio de usucapião especial nos termos do art.183 da Constituição Federal –, desde que ocupadas por população de baixa renda, e quando não for possível identificar o terreno ocupado por cada possuidor, poderão ser usucapidas coletivamente. Uma grande inovação da lei foi também reconhecer a associação de moradores com personalidade jurídica regularmente constituída como parte legítima para a propositura da ação de usucapião especial coletivo, assim como os próprios possuidores em estado de composse. A sentença judicial conclusiva da ação de usucapião coletivo resultará na constituição de uma propriedade condominial indivisível, e na atribuição de igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da área individualmente ocupada. Além de indivisível, o condomínio não será passível de extinção, salvo por deliberação de dois terços dos condôminos, e apenas posteriormente à realização de obras de urbanização da área ocupada. Um grande problema na nossa Cidade é que grande parte das ocupações em favela se dão em áreas públicas e, sendo assim, existe proibição da aplicação desse instituto.

Outro fator que devemos levar em consideração no nosso cenário urbano é que, apesar da usucapião coletiva contribuir muito para a implantação de programas de regularização de favelas, nos casos em que for adequada à legislação, reduzindo os prazos processuais, procedimentos administrativos e suprimindo a necessidade de individualização de cada lote é que se faz necessário mudança radical no pensar da comunidade, com transformação cultural para absorver a condicionante de uma aquisição constituindo um condomínio indivisível. Isso nos levará, evidentemente, a necessidade de regulamentar os futuros condomínios e adequá-los a uma realidade social uma vez que a indivisibilidade constitui vedação em alienação da propriedade – fração – adquirida, podendo levar à informalidade das operações imobiliárias local.

 

  1. CONCLUSÃO

 

A usucapião coletiva encontra-se disciplinado pelo art. 10, da Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada “Estatuto da Cidade”. Como já vimos, de acordo com essa norma, mesmo que a área suplante 250 m2, desde que ocupada por população de baixa renda, pode ser usucapida em cinco anos, desde que os possuidores não sejam proprietários de outros imóveis, rurais ou urbanos, formando-se, a partir daí, um condomínio especial e indivisível. Na hipótese de algum possuidor ser proprietário, não será possível a usucapião coletiva, fato esse que afetará irremediavelmente o direito dos demais. Cada possuidor usucapirá uma fração ideal idêntica, independentemente da fração de terreno que ocupe, salvo se houver acordo entre os condôminos na ação de usucapião ou em ato posterior, e, neste último caso, caberá à unanimidade dos co-proprietários estabelecer frações ideais diferenciadas. Inovação trazida à colação pelo novel instituto é o condomínio que se forma pelo reconhecimento da usucapião coletiva. Esse condomínio é indivisível, somente permitindo-se a divisão se houver urbanização posterior da área usucapida e, ainda assim, por deliberação de dois terços dos co-proprietários. A administração do condomínio, de acordo com o Estatuto da Cidade, será levada a efeito pela maioria de condôminos presentes, obrigando também os ausentes. A lei não estipulou a forma de convocação, de votação e, tampouco, de administração. Nesse sentido, entendo, por analogia, que deverão ser aplicadas as normas referentes ao condomínio edilício. Longe de ser uma inovação digna de aplausos, o condomínio coletivo é inconveniente na exata medida em que permite a ocupação desordenada e sem qualquer critério urbanístico, vez que assenta uma situação fática contrária à lei. Posta assim a questão, em tese, está aberta a oportunidade para que parcelamentos de solo clandestinos, que desrespeitam normas urbanísticas e ambientais, sejam regularizados, de forma simples, por sentença da usucapião coletiva. Demais disso, é cediço que a co-propriedade é fonte inesgotável de rixas, motivo pelo qual o Código Civil facilita sua extinção. Na contramão dos fatos, o Estatuto da Cidade contempla a formação de imensos condomínios, o que, certamente, gerará inúmeros conflitos. Imaginemos uma ocupação irregular, sem os mínimos requisitos urbanísticos, por centenas de famílias, em condomínio gerado pela usucapião coletiva. É evidente que a transferência posterior de frações sem a devida formalização gerará o caos registral e fonte inesgotável de ações em razão da afronta ao direito de preferência de que dispõe o co-proprietário, sem mencionar os conflitos gerados pelas despesas suportadas por alguns em benefício de todos.
Outro ponto negativo do art. 10, da Lei n. 10.257/2001, foi a menção à “população de baixa renda” como parte legítima a usucapir de forma especial.  A subjetividade do texto legal – o que não se recomenda – é latente, motivo pelo qual encontraremos as mais diversas interpretações, até que se pacifique o conceito na jurisprudência.

 

 

  1. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
  1. SCAVONE, Usucapião Coletivo, 2010
  2. COMPANS, ROSE. A regularização fundiária de favelas no Estado do Rio de Janeiro, Revista Rio de Janeiro n. 9 pag 41-53, jan. 2003.
  3. PESSÔA, A. O uso do solo em conflito. In SILVA, L. A. M. (Org.). Solo urbano: tópicos sobre o uso da terra. Debates Urbanos n.1. Rio de Janeiro: Zahar, 1981, p.79-95.
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